Uchwała Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 2022 r., III CZP 80/22 wraz z uzasadnieniem

„Sygn. akt III CZP 80/22

UCHWAŁA

Dnia 7 kwietnia 2022 r.

Sąd Najwyższy w składzie:

SSN Dariusz Zawistowski (przewodniczący)
‎SSN Teresa Bielska-Sobkowicz (sprawozdawca)
‎SSN Karol Weitz

w sprawie z powództwa R. M. i I. M.
‎przeciwko P. sp. z o.o. w P.
‎o zapłatę,
‎po rozstrzygnięciu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej
‎w dniu 7 kwietnia 2022 r.,
‎zagadnienia prawnego

przedstawionego przez Sąd Apelacyjny w (…)
‎postanowieniem z dnia 5 listopada 2021 r., sygn. akt I ACa (…),

Czy samo wprowadzenie obszaru ograniczonego użytkowania z uwagi na niemożność zachowania standardów ochrony środowiska przed hałasem w związku z funkcjonowaniem lotniska (art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, Dz. U. 2020.1219 ze zm.) może być uznane za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, stanowiące samodzielną i wystarczającą podstawę powstania roszczenia odszkodowawczego z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, przysługującego na podstawie art. 129 ust. 2 Prawa ochrony środowiska;
‎czy też za „ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości” w rozumieniu przepisu art. 129 ust. 2 Prawa ochrony środowiska mogą być uznane wyłącznie szczegółowe postanowienia aktu ustanawiającego obszar ograniczonego użytkowania, w postaci enumeratywnie wymienionych tam nakazów, zakazów i zaleceń skierowanych do właścicieli nieruchomości (art. 135 ust.3a Prawa ochrony środowiska).

podjął uchwałę:

1. Wprowadzenie obszaru ograniczonego użytkowania z uwagi na niemożność zachowania standardów ochrony środowiska przed hałasem w związku z funkcjonowaniem lotniska (art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1973) nie stanowi samodzielnej podstawy roszczenia odszkodowawczego z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, określonego w art. 129 ust. 2 tej ustawy.

2. Za ograniczające sposób korzystania z nieruchomości w rozumieniu art. 129 ust. 2 ustawy mogą być uznane wyłącznie postanowienia aktu ustanawiającego obszar ograniczonego użytkowania określające nakazy, zakazy i zalecenia skierowane do właścicieli nieruchomości (art. 135 ust. 3a powyższej ustawy).

UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 5 listopada 2021 r. Sąd Apelacyjny w […] przedstawił Sądowi Najwyższemu do rozstrzygnięcia następujące zagadnienie prawne:

„Czy samo wprowadzenie obszaru ograniczonego użytkowania z uwagi na niemożność zachowania standardów ochrony środowiska przed hałasem w związku z funkcjonowaniem lotniska (art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, Dz. U. 2020.1219 ze zm.) może być uznane za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, stanowiące samodzielną i wystarczającą podstawę powstania roszczenia odszkodowawczego z tytułu obniżenia wartościnieruchomości, przysługującego na podstawie art. 129 ust. 2 Prawa ochrony środowiska; czy też za „ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości” w rozumieniu przepisu art. 129 ust. 2 Prawa ochrony środowiska mogą być uznane wyłącznie szczegółowe postanowienia aktu ustanawiającego obszar ograniczonego użytkowania, w postaci enumeratywnie wymienionych tam nakazów, zakazów i zaleceń skierowanych do właścicieli nieruchomości
‎(art.135 ust. 3a Prawa ochrony środowiska)”.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje.

Przedstawione zagadnienie prawne dotyczy wykładni art. 129 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. j. Dz. U. 2021 r., poz. 1793; dalej: p.o.ś.). Zgodnie z tym przepisem, „w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości jej właściciel może żądać odszkodowania za poniesioną szkodę; szkoda obejmuje również zmniejszenie wartości nieruchomości”.

Wykładnia tego przepisu była wielokrotnie przedmiotem rozważań Sądu Najwyższego. W orzecznictwie i piśmiennictwie przyjmuje się, że przesłankami odpowiedzialności przewidzianej w tym przepisie są: wejście w życie rozporządzenia lub aktu prawa miejscowego powodującego ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, szkoda poniesiona przez właściciela nieruchomości, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości, oraz związek przyczynowy pomiędzy wprowadzonym ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości a szkodą. Uznaje się, że bezpośrednim źródłem szkody jest władcze działanie organu administracji publicznej, a ponoszącym odpowiedzialność, na podstawie art. 136 ust. 2 p.o.ś., jest podmiot prowadzący wymienione w art. 135 ust. 1 zakłady lub obiekty. Jest to więc odpowiedzialność za szkody powstałe na skutek legalnych działań władzy publicznej.

Niejednolicie natomiast uznawano w judykaturze i piśmiennictwie, czy szkodę powoduje już samo wejście w życie aktu prawnego ustanawiającego obszar ograniczonego użytkowania, czy też powstaje ona dopiero na skutek wymienionych w tym akcie prawnym konkretnych nakazów, zakazów i zaleceń, o jakich mowa w art. 135 ust. 3a p.o.ś. (dotyczy to ograniczeń w zakresie przeznaczenia terenu, wymagań technicznych dotyczących budynków oraz sposobu korzystania z terenów wynikających z postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko lub analizy porealizacyjnej albo przeglądu ekologicznego).

W orzecznictwie Sądu Najwyższego wyróżnić można zasadniczo dwa stanowiska. W szeregu orzeczeń Sąd Najwyższy wyraził pogląd, w myśl którego już samo utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania powoduje obniżenie wartości nieruchomości, a tym samym szkodę podlegającą naprawieniu na podstawie art. 129 ust. 2 p.o.ś. W orzeczeniach tych utożsamiono wprowadzenie ograniczeń w sposobie korzystania z nieruchomości z samym faktem utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania, z tej przyczyny dochodzi bowiem do zawężenia granic własności, którego skutkiem jest konieczność znoszenia przez właściciela nieruchomości np. dopuszczalnych na tym obszarze immisji, w tym zwłaszcza hałasu związanego z usytuowaniem lotniska. Podkreśla się, że samo utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania zawsze powoduje obniżenie wartości nieruchomości. Stanowisko przyjmujące szerokie rozumienie ograniczeń w sposobie korzystania z nieruchomości położonej w granicach obszaru ograniczonego użytkowania dominuje w orzecznictwie Sądu Najwyższego. Wyrażone zostało m.in. w wyrokach z dnia 25 lutego 2009 r., II CSK 546/08; w postanowieniu z dnia 24 lutego 2010 r., III CZP 128/09; w wyrokach z dnia 6 maja 2010 r., II CSK 602/0; z dnia 25 maja 2012 r., I CSK 509/11; z dnia 21 sierpnia 2013 r., II CSK 578/12; z dnia 24 listopada 2016 r., II CSK 113/16; z dnia 15 grudnia 2016 r., II CSK 151/16, a w nowszym orzecznictwie – w wyrokach z dnia 30 kwietnia 2021 r., I CSKP 65/21 i z dnia 20 maja 2021 r., V CSKP 85/21. W tych ostatnich Sąd Najwyższy podkreślił, że szkoda musi wynikać z zaniżenia wartości nieruchomości na skutek wejścia w życie aktu prawa miejscowego i nie może uwzględniać innych okoliczności, nieobjętych treścią art. 129 ust. 2 ustawy.

Przeciwny pogląd Sąd Najwyższy wyraził w uzasadnieniu uchwały z dnia 9 lutego 2017 r., III CZP 114/15 (OSNC 2017, nr 10, poz. 110), w której wyjaśnił, że odpowiedzialność odszkodowawczą przewidziano nie za samo ograniczenie i nie za każde ograniczenie sposobu korzystania nieruchomości. Szkoda może powstać wtedy, gdy akt prawa miejscowego wprowadza nowe lub zwiększa dotychczasowe ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości lub przedłuża na kolejny okres ograniczenia, które zostały wprowadzone na określony czas. W wyroku z dnia 12 grudnia 2018 r., V CSK 367/08 Sąd Najwyższy wskazał, ze hipoteza art. 129 ust. 2 p.o.ś. nie obejmuje każdego ograniczenia korzystania z nieruchomości położonej na obszarze ograniczonego użytkowania, ale tylko takie ograniczenia, które w związku z jego utworzeniem wynikają z zakresu ograniczeń wskazanego w akcie prawa miejscowego, tworzącego taki obszar.

Pewne odejście od przedstawionego wyżej dominującego stanowiska Sądu Najwyższego przedstawiono też w wyrokach z dnia 21 marca 2017 r., I CSK 440/15, z dnia 23 marca 2018 r., II CSK 306/17, z dnia 11 marca 2020 r., I CSK 688/18, w których wskazano – podobnie jak w sprawie V CSK 367/08 – że hipotezą art. 129 ust. 2 p.o.ś. objęte jest tylko takie ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości, które wynika z zakresu ograniczeń wskazanych w akcie prawa miejscowego. Jednocześnie jednak, łagodząc to stanowisko dodano, że szkodą jest także obniżenie wartości nieruchomości wynikające z tego, że właściciel będzie musiał znosić dopuszczalne na tym obszarze immisje. Wskazano, że obniżenie wartości nieruchomości stanowi wymierną stratę i to niezależnie od tego, czy właściciel ją zbył, czy też nie zamierza podjąć w tym kierunku działań. W wyroku z dnia 20 kwietnia 2021 r. , II CSKP 5/21 (OSNC 2022, nr 2, poz. 17) Sąd Najwyższy stwierdził, że wymóg ścisłej wykładni art. 129 ust. 2 p.o.ś. nakazuje wyjaśnić, czy przesłanka „ograniczenia” jest spełniona w odniesieniu do budynku objętego żądaniem odszkodowania. Wskazano, że szkoda polegająca na zmniejszeniu wartości nieruchomości musi pozostawać w związku przyczynowym z takim „ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości”, które wprowadza akt prawa miejscowego ustanawiający obszar ograniczonego użytkowania, a „szkodzie relewantnej odpowiadają jedynie majątkowe następstwa wprowadzonych na takim terenie nakazów, zakazów i zaleceń”. Wyraźnie w uzasadnieniu tego wyroku stwierdzono, że samo usytuowanie budynku na terenie obszaru ograniczonego użytkowania jest niewystarczające dla uzyskania odszkodowania.

Analiza orzecznictwa Sądu Najwyższego wskazuje, że dominujący jest pogląd, w myśl którego na podstawie art. 135 p.o.ś. na skutek wejścia w życie uchwały ustanawiającej obszar ograniczonego użytkowania powstaje odpowiedzialność odszkodowawcza, o jakiej mowa w art. 129 ust. 2. Stanowisko to spotkało się z krytyką w piśmiennictwie prawniczym. Wskazywano bowiem, że art. 129 ust. 2 w swoisty sposób określa zakres obowiązku odszkodowawczego. Skoro szkoda, o jakiej w tym przepisie mowa, ma charakter szkody legalnej, to przepis przewidujący jej kompensatę, jako przepis o wyjątkowym charakterze, nie podlega wykładni rozszerzającej. Regulacja tego przepisu nie dotyczy więc samego faktu utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania, ale wprowadzenia konkretnych ograniczeń w sposobie korzystania z nieruchomości.

W ocenie Sądu Najwyższego w obecnym składzie trafne jest stanowisko, zgodnie z którym przepis art. 129 ust. 2 p.o.ś. podlega wykładni ścisłej. Należy zwrócić uwagę, że ustanowienie obszaru ograniczonego użytkowania jest legalnym działaniem władzy publicznej, a szkody, jakie z takiego działania są „szkodami legalnymi”. Działanie władzy publicznej, mające podstawę ustawową nie jest bezprawne, dlatego też ewentualne szkody nie podlegają pełnej kompensacie i nie ma tu zastosowania wywodzona z art. 77 Konstytucji zasada pełnego odszkodowania, w przeciwieństwie do szkód wywołanych działaniem bezprawnym. Własność nie jest też prawem absolutnym i podobnie jak inne prawa podmiotowe może podlegać ograniczeniom określonym w aktach prawnych, w których przewiduje się zazwyczaj zakres odpowiedzialności za szkody oraz podmiot zobowiązany do zapłaty odszkodowania, przy czym odpowiedzialność takiego podmiotu (np. lotniska), nie jest odpowiedzialnością „sprawczą”, skoro nie jego działalność jest źródłem szkody. Z tego względu zakres kompensowania skutków wynikających z utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania został szczegółowo określony w ustawie – Prawo ochrony środowiska. Ustawa ta wprowadziła odrębny reżim odpowiedzialności prawnej, kompleksowo regulujący w art. 129 -136 skutki utworzenia takiego obszaru i wyłączający stosowanie ogólnych przepisów kodeksu cywilnego dotyczących odpowiedzialności cywilnej, chyba że p.o.ś. do takich przepisów by odsyłał. Wymaga jednak podkreślenia, że omawiana ustawa zawiera szczególną regulację w tym zakresie i brak w niej odesłania do przepisów ogólnych dotyczących odpowiedzialności za szkodę.

Odpowiedzialność określona w art. 129 p.o.ś. ma zatem charakter absolutny. Przepis ten ma charakter wyjątku od ogólnych przepisów o odpowiedzialności cywilnej zawartych w kodeksie cywilnym, podlega więc wykładni ścisłej. Uregulowano w nim odpowiedzialność odszkodowawczą nie za samo utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania, ale za ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości znajdujących się w granicach obszaru, z tym, że ograniczenia te są określone szczegółowo w akcie prawa miejscowego ustanawiającego obszar. Trzeba też zwrócić uwagę, że nie każda nieruchomość usytuowana w granicach obszaru jest dotknięta ograniczeniami, nie w stosunku do wszystkich wprowadzono zakazy, nakazy czy zalecenia i nie każda znajduje się w strefie przekroczeń standardów jakości środowiska dla zabudowy mieszkaniowej. Samo zatem „zawężenie granic własności”, czy „stygmatyzacja nieruchomości” nie stanowią podstawy do dochodzenia odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w związku z utworzeniem obszaru ograniczonego użytkowania.

Z tych względów orzeczono, jak w uchwale.”