„Sygn. akt III CZP 81/22
UCHWAŁA
Dnia 29 kwietnia 2022 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Krzysztof Strzelczyk (przewodniczący)
SSN Dariusz Dończyk (sprawozdawca)
SSN Roman Trzaskowski
w sprawie z powództwa J. W. i A. W.
przeciwko P. […] Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością w P.
o zapłatę,
po rozstrzygnięciu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej
w dniu 29 kwietnia 2022 r.,
zagadnienia prawnego przedstawionego przez Sąd Apelacyjny w […]
postanowieniem z dnia 10 listopada 2021 r., sygn. akt I ACa […],
Czy samo wprowadzenie obszaru ograniczonego użytkowania z uwagi na niemożność zachowania standardów ochrony środowiska przed hałasem w związku z funkcjonowaniem lotniska (art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, Dz. U. 2020.1219 ze zm.) może być uznane za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, stanowiące samodzielną i wystarczającą podstawę powstania roszczenia odszkodowawczego z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, przysługującego na podstawie art. 129 ust. 2 Prawa ochrony środowiska;
czy też za „ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości” w rozumieniu przepisu art. 129 ust. 2 Prawa ochrony środowiska mogą być uznane wyłącznie szczegółowe postanowienia aktu ustanawiającego obszar ograniczonego użytkowania, w postaci enumeratywnie wymienionych tam nakazów, zakazów i zaleceń skierowanych do właścicieli nieruchomości (art. 135 ust. 3a Prawa ochrony środowiska).
podjął uchwałę:
1. Wprowadzenie obszaru ograniczonego użytkowania z uwagi na niemożność zachowania standardów ochrony środowiska przed hałasem w związku z funkcjonowaniem lotniska (art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, jedn. tekst: Dz. U. z 2021 r., poz. 1973) nie stanowi samodzielnej podstawy roszczenia odszkodowawczego z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, określonego w art. 129 ust. 2 tej ustawy.
2. Za ograniczające sposób korzystania z nieruchomości w rozumieniu art. 129 ust. 2 ww. ustawy mogą być uznane wyłącznie postanowienia aktu ustanawiającego obszar ograniczonego użytkowania określające nakazy, zakazy i zalecenia skierowane do właścicieli nieruchomości (art. 135 ust. 3a tej ustawy).
UZASADNIENIE
Powodowie J. W. i A. W. wnieśli o zasądzenie na ich rzecz od pozwanego P. […] spółki z o.o. w P., po ostatecznym sprecyzowaniu powództwa, kwoty 162 486,81 zł z odsetkami od dnia 26 marca 2014 r. Roszczenia te obejmowały odszkodowanie związane z wprowadzeniem obszaru ograniczonego użytkowania (dalej: „o.o.u.) dla lotniska P. […] w P., zarządzanego przez pozwaną spółkę, w tym z tytułu spadku wartości nieruchomości należącej do powodów w kwocie 94 253 zł oraz z tytułu konieczności poniesienia nakładów na rewitalizację budynku mieszkalnego w wysokości 68 233,81 zł.
Wyrokiem z dnia 30 września 2020 r. Sąd Okręgowy w P. zasądził od pozwanego na rzecz powodów całą dochodzoną należność główną wraz z częścią żądanych odsetek, oddalając powództwo jedynie co do dalej idących roszczeń odsetkowych. Ustalił m.in., że w dniu 30 stycznia 2012 roku Sejmik Województwa […] podjął uchwałę nr […] w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska P. […] w P.. Uchwała utworzyła o.o.u. dla lotniska P. […] w P., którego zarządcą jest P. […] Sp. z o.o. z siedzibą w P.. Uchwała wyznaczyła zewnętrzną granicę o.o.u. na podstawie: (1) izolinii równoważnego poziomu dźwięku A dla pory dnia LAeqD = 55 dB, pochodzącego od startów, lądowań i przelotów statków powietrznych; (2) izolinii równoważnego poziomu dźwięku A dla pory nocy LAegN = 45 dB, pochodzącego od startów, lądowań i przelotów statków powietrznych; (3) izolinii równoważnego poziomu dźwięku A dla pory dnia LAegD – 50 dB, pochodzącego od pozostałych źródeł hałasu związanych z działalnością lotniska, (4) izolinii równoważnego poziomu dźwięku A dla pory nocy LAegN = 40 dB, pochodzącego od pozostałych źródeł hałasu związanych z działalnością lotniska. Na o.o.u. wyodrębniono dwie strefy: (1) zewnętrzną, której obszar od zewnątrz wyznacza linia będąca granicą o.o.u., a od wewnątrz linia będąca obwiednią izolinii równoważnego poziomu dźwięku A dla pory dnia LAegD = 60 dB oraz dla nocy LAegN = 50 dB, pochodzącego od startów, lądowań i przelotów statków powietrznych oraz izolinii równoważnego poziomu dźwięku A dla pory dnia LAegD = 55 dB oraz dla nocy LAeqN = 45 dB, pochodzącego od pozostałych źródeł hałasu związanych z działalnością lotniska; (2) wewnętrzną, której obszar od zewnątrz wyznacza linia będąca obwiednią, o której mowa w pkt 1, a od wewnątrz linia biegnąca wzdłuż granicy terenu lotniska. W uchwale wprowadzono wymagania techniczne dotyczące budynków położonych w strefie wewnętrznej o.o.u. w postaci obowiązku zapewnienia właściwego klimatu akustycznego w budynkach z pomieszczeniami wymagającymi ochrony akustycznej poprzez stosowanie przegród budowlanych o odpowiedniej izolacyjności akustycznej.
Powodowie J. W. i A. W. są na zasadzie wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej właścicielami nieruchomości położonej w P. przy ul. B., stanowiącej działkę nr […], o powierzchni 409 m2, zabudowanej budynkiem mieszkalnym. Nieruchomość powodów znajduje się w strefie wewnętrznej o.o.u. lotniska P. […] w P., utworzonej uchwałą Sejmiku Województwa […] nr […]. Na dzień wejścia w życie uchwały Sejmiku Województwa […] nieruchomość powodów zabudowana była budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, w zabudowie wolnostojącej, o dwóch kondygnacjach nadziemnych, niepodpiwniczonym, o pow. użytkowej 217,10 m2. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego „Ł.” w P. zatwierdzonym uchwałą nr […] Rady Miasta P. z dnia 22 marca 2011 r., przedmiotowy teren położony w P. przy ul. B., działka nr P. […], oznaczony jest jako 8MN/U – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej. Wartość nieruchomości powodów położonej przy ul. B. w P., uległa zmniejszeniu na skutek ograniczeń w zakresie korzystania z nieruchomości wprowadzonych uchwałą Sejmiku Województwa […] nr […]. Na poziom cen rynkowych wpływa m.in. tzw. świadomy nabywca. Uchwała Sejmiku Województwa […] tworząca o.o.u. lotniska, stała się bodźcem, który wywarł i wywiera decydujący wpływ na zachowania uczestników rynku nieruchomości na o.o.u. lotniska, uświadamiając im przyczynę jego utworzenia, jaką jest ponadnormatywny hałas na tym terenie, co skutkuje spadkiem i niższymi cenami uzyskiwanymi za nieruchomości położone na obszarze oddziaływania lotniska cywilnego w stosunku do cen uzyskiwanych za podobne nieruchomości położone poza tym obszarem. Ograniczenia i niedogodności w wykorzystywaniu nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem są związane m.in. z hałasem lotniczym, którego wartość przekracza granice hałasu wyrażonego wskaźnikiem równoważnego poziomu dźwięku A dla pory dnia LAegD = 60 dB oraz dla nocy LAegN = 50 dB, pochodzącego od startów, lądowań i przelotów statków powietrznych. W związku z tym wartość nieruchomości położonej przy ul. B., według jej stanu na dzień wprowadzenia o.o.u. (tj. na dzień 28 lutego 2012 r.), a cen obecnych, spadła o 94 253 zł.
Budynek mieszkalny powodów położony przy ul. B. nie spełnia wymogów Polskiej Normy PN-B-02151-3:2015-10 „Akustyka budowlana. Ochrona przed hałasem w budynkach – Część 3: Wymagania dotyczące izolacyjności akustycznej przegród w budynkach i elementów budowlanych” z zakresu izolacyjności akustycznej, dla stanu izolacyjności akustycznej określonej po utworzeniu o.o.u., dla wartości poziomu miarodajnego wyznaczonego dla stanu do 2034 r. W związku z tym wymaga nakładów związanych z wprowadzeniem o.o.u. dla lotniska P. […] w postaci wymiany okien w pomieszczeniach chronionych na okna o podwyższonej izolacyjności akustycznej oraz instalacji odpowiedniego systemu wentylacji. Wartość nakładów, niezbędnych dla zachowania prawidłowego klimatu akustycznego w budynku powodów, według cen aktualnych stanowi kwotę 63 179,45 zł netto, tj. kwotę 68 233,81 zł brutto, w tym kwota 19 494,98 zł brutto na wymianę stolarki okiennej, kwota 29 718,23 zł brutto na wykonanie instalacji wentylacyjnej mechanicznej i kwota 19 020,59 zł brutto na roboty przygotowawcze i wykończeniowe.
Sąd Okręgowy uznał, że roszczenie powodów o odszkodowanie z tytułu obniżenia wartości nieruchomości znajduje oparcie w przepisie art. 129 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (jedn. tekst: Dz.U. z 2020 r., poz. 1219 ze zm., dalej: „p.o.ś.”). Za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości jako przesłankę powstania roszczenia o odszkodowanie z tytułu spadku wartości nieruchomości można uznać samo wprowadzenie obszaru ograniczonego użytkowania w związku z niemożnością zachowania powszechnych standardów ochrony środowiskowej przed hałasem. Skutkuje to bowiem ograniczeniem prawa własności właścicieli nieruchomości położonych w granicach o.o.u., przez konieczność znoszenia ponadstandardowego hałasu, przy jednoczesnym pozbawieniu ich uprawnień do żądania od pozwanego zaniechania uciążliwych immisji. Nadto, samo ogłoszenie aktu o ustanowieniu obszaru ograniczonego użytkowania z uwagi na ponadnormatywną emisję hałasu wpływa, per se, na obniżenie cen nieruchomości na tym terenie, obniżając ich atrakcyjność w ocenie potencjalnych nabywców. W związku z tym powództwo podlegało uwzględnieniu w granicach spadku wartości nieruchomości powodów ustalonej przy uwzględnieniu opinii biegłego. Z kolei roszczenie powodów o zasądzenie kosztów koniecznych nakładów na rewitalizację akustyczną budynku mieszkalnego znajduje oparcie w art. 129 ust. 2 oraz art. 136 ust. 3 p.o.ś. Szkoda w majątku powodów co do tej części roszczeń powstała także już w dacie wejścia w życie uchwały o ustanowieniu o.o.u., która wprowadziła dla budynków mieszkalnych, znajdujących się w strefie wewnętrznej, w której położona jest nieruchomość powodów, obowiązek zapewnienia właściwego klimatu akustycznego poprzez stosowanie przegród budowlanych o odpowiedniej izolacyjności akustycznej, dostosowanej do przewidywanej, podwyższonej emisji hałasu.
W apelacji wniesionej od tego wyroku przez pozwanego podniesiono zarzut naruszenia art. 129 ust. 2 p.o.ś. przez przyjęcie że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, skutkujące odpowiedzialnością odszkodowawczą, może polegać na samej nadmiernej emisji hałasu i samym ustanowieniu o.o.u., podczas gdy musi ono wiązać się z zawężeniem prawa własności w sposób wyraźnie określony w regulacji wprowadzającej o.o.u. Podczas rozpoznawania apelacji wyłoniło się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, którym Sąd Apelacyjny w […] dał wyraz w postanowieniu z dnia 10 listopada 2021 r. przytoczonym na wstępie.
Sąd drugiej instancji wskazał, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego występują dwa kierunki wykładni użytego w art. 129 ust. 2 p.o.ś. pojęcia „ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości” jako przesłanki powstania odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu obniżenia wartości nieruchomości w związku z wprowadzeniem o.o.u. Według jednego z nich, przyjętego także przez Sąd pierwszej instancji, za tego rodzaju „ograniczenie” uznawano w orzecznictwie samo ustanowienie obszaru ograniczonego użytkowania w związku z działaniem lotniska i wynikającą stąd niemożnością zachowania standardów ochrony środowiska przed nadmiernym hałasem. Samo bowiem wprowadzenie o.o.u. zawęża prawa właścicieli nieruchomości przez zmuszenie ich do znoszenia ponadnormatywnego hałasu z jednoczesnym pozbawieniem możliwości żądania zaniechania immisji przekraczającej standardy ochrony środowiska. Wyładnia ta, zaakceptowana powszechnie przez judykaturę, spotykała się jednak z krytyką w literaturze prawniczej. Wskazywano m.in., że w ten sposób wykracza ona w sposób nieuprawniony poza reguły wykładni gramatycznej, a ponadto narusza spójność regulacji zawartych w przepisach p.o.ś. dotyczących ograniczania sposobu korzystania z nieruchomości z przyczyn związanych z ochroną środowiska. Według drugiego stanowiska, zajętego w szczególności w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 20 kwietnia 2021 r., II CSKP 5/21, odpowiedzialność odszkodowawcza za szkody wynikające z ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania ma szczególny charakter odpowiedzialności za szkodę „legalną”, wynikającą z działania uprawnionych organów na podstawie przepisów prawa. Ma ona zatem charakter ustawowy a nie sprawczy, co oznacza brak odpowiedzialności na zasadach winy, ryzyka czy słuszności, a zarazem niemożność powoływania okoliczności ekskulpujących i egzoneracyjnych. Przepisy ustawy – Prawo ochrony środowiska regulujące podstawy i zasady tej odpowiedzialności mają zatem charakter wyjątkowy, co oznacza konieczność ich ścisłej, restrykcyjnej interpretacji. W konsekwencji odpowiedzialność odszkodowawcza za „ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości” obejmuje swym zakresem jedynie zmiany wywołane szczegółowymi postanowieniami uchwały o utworzeniu o.o.u. Szkodzie relewantnej, z punktu widzenia art. 129 p.o.ś., odpowiadają zatem jedynie majątkowe następstwa wprowadzonych na terenie obszaru ograniczonego użytkowania enumeratywnie wymienionych nakazów, zakazów i zaleceń skierowanych do właścicieli nieruchomości. Za tym kierunkiem wykładni opowiedział się również Sąd Apelacyjny w […], co jednak nie przekreśla doniosłości argumentów przywołanych na wsparcie innego kierunku interpretacji.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (obecnie jedn. tekst: Dz. U. 2021 r., poz. 1973), jeżeli w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości korzystanie z niej lub z jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone, właściciel nieruchomości może żądać wykupienia nieruchomości lub jej części. „W związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości jej właściciel może żądać odszkodowania za poniesioną szkodę; szkoda obejmuje również zmniejszenie wartości nieruchomości.” (art. 129 ust. 2). W myśl ustępu 3 tego artykułu, roszczenie, o którym mowa w ust. 1 i 2, przysługuje również użytkownikowi wieczystemu nieruchomości, a roszczenie, o którym mowa w ust. 2, także osobie, której przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości.
W orzecznictwie Sądu Najwyższego i piśmiennictwie przyjmuje się zgodnie, że przesłankami odpowiedzialności przewidzianej w art. 129 ust. 2 p.o.ś. – którego wykładni dotyczy przedstawione zagadnienie prawne – są: wejście w życie rozporządzenia albo aktu prawa miejscowego powodującego ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, szkoda poniesiona przez właściciela nieruchomości, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości, oraz związek przyczynowy pomiędzy wprowadzonym ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości a szkodą. Bezpośrednim źródłem szkody jest władcze działanie organu administracji publicznej, a ponoszącym odpowiedzialność, na podstawie art. 136 ust. 2 p.o.ś., są podmioty prowadzące wymienione w art. 135 ust. 1 zakłady lub obiekty. Jest to więc odpowiedzialność za szkody powstałe na skutek legalnych działań władzy publicznej.
W orzecznictwie Sądu Najwyższego ujawniły się dwa stanowiska w odniesieniu do zagadnienia, czy szkodę powoduje już samo wejście w życie aktu prawnego ustanawiającego obszar ograniczonego użytkowania, czy też powstaje ona dopiero na skutek wymienionych w tym akcie prawnym konkretnych nakazów, zakazów i zaleceń, o jakich mowa w art. 135 ust. 3a p.o.ś. (ograniczeń w zakresie przeznaczenia terenu, wymagań technicznych dotyczących budynków oraz sposobu korzystania z terenów wynikających z postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko lub analizy porealizacyjnej albo przeglądu ekologicznego). Według jednego z tych stanowisk, dominującego w orzecznictwie Sądu Najwyższego, już samo utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania powoduje obniżenie wartości nieruchomości, a tym samym szkodę podlegającą naprawieniu na podstawie art. 129 ust. 2 p.o.ś. Ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości wiąże się z samym utworzeniem obszaru ograniczonego użytkowania, gdyż z tej przyczyny dochodzi do zawężenia granic własności, którego skutkiem jest konieczność znoszenia przez właściciela nieruchomości np. dopuszczalnych na tym obszarze immisji, w tym zwłaszcza hałasu związanego z usytuowaniem lotniska bez możliwości żądania ich zaniechania, co wpływa również na obniżenie wartości nieruchomości (por. wyrok z dnia 25 lutego 2009 r., II CSK 546/08, Mon.P. 2010, nr 12, s. 689, postanowienie z dnia 24 lutego 2010 r., III CZP 128/09, Biul. SN 2010, nr 2 oraz wyroki z dnia 6 maja 2010 r., II CSK 602/10, nie publ., z dnia 25 maja 2012 r., I CSK 509/11, OSNC 2013, nr 2, poz. 26, z dnia 21 sierpnia 2013 r., II CSK 578/12, OSNC 2014, nr 4, poz. 47, z dnia 24 listopada 2016 r., II CSK 113/16, nie publ., z dnia 15 grudnia 2016 r., II CSK 151/16, nie publ. oraz z dnia 9 września 2021 r., I CSKP 112/21, nie publ.). W tym ostatnim orzeczeniu podkreślono – podobnie, jak w innych wcześniejszych orzeczeniach – że niepodobna podzielić stanowiska, że w odbiorze nabywców akt prawa miejscowego o utworzeniu o.o.u., otwierający przynajmniej potencjalnie legalną drogę zwiększenia operacji lotniczych nie wpływa na zmniejszenie wartości nieruchomości. W świadomości uczestników lokalnego rynku nieruchomości pojawia się wtedy przeświadczenie o „skażeniu” objętego tym obszarem czynnikiem negatywnym (w tym wypadku hałasu), powodującego obniżenie wartości nieruchomości położonych na tym terenie nieruchomości.
Drugie stanowisko ujmuje węziej od wyżej przedstawionego stanowiska odpowiedzialność odszkodowawczą wynikającą z art. 129 ust. 2 p.o.ś. W uzasadnieniu uchwały z dnia 9 lutego 2017 r., III CZP 114/15 (OSNC 2017, nr 10, poz. 110) Sąd Najwyższy przyjął, że odpowiedzialność odszkodowawczą przewidziano nie za samo ograniczenie i nie za każde ograniczenie sposobu korzystania nieruchomości. Szkoda może powstać wtedy, gdy akt prawa miejscowego wprowadza nowe lub zwiększa dotychczasowe ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości lub przedłuża na kolejny okres ograniczenia, które zostały wprowadzone na określony czas. Wcześniej w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 12 grudnia 2008 r., II CSK 367/08 (nie publ.) przyjęto również, że art. 129 ust. 2 p.o.ś. nie obejmuje każdego ograniczenia korzystania z nieruchomości położonej w o.o.u., ale tylko takie, które w związku z utworzeniem tego obszaru wynikają z zakresu ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości wskazanego w akcie prawa miejscowego, tworzącego o.o.u., w związku z czym następstwa obniżenia wartości handlowej nieruchomości na skutek emitowania hałasu nie pozwalającego na dotrzymanie standardów jakości środowiska mogą być kompensowane na podstawie art. 435 k.c. W wyroku z dnia 25 lutego 2009 r., II CSK 565/08 (nie publ.) wyjaśniono, że do wyrządzenia szkody obejmującej obniżenie wartości nieruchomości w rozumieniu art. 129 ust. 2 p.o.ś. dochodzi wtedy, gdy nastąpi ważne i rzeczywiste uszczuplenie zakresu i sposobu dotychczasowego korzystania z nieruchomości lub zmuszenia właściciela do zmiany jej dotychczasowego przeznaczenia. Podobnie według stanowiska zajętego w wyroku z dnia 11 marca 2020 r., I CSK 688/18 (nie publ.) art. 129 ust. 2 p.o.ś. nie obejmuje każdego ograniczenia korzystania z nieruchomości położonej na obszarze ograniczonego użytkowania, ale tylko takie ograniczenia, które w związku z jego utworzeniem wynikają z zakresu ograniczeń wskazanego w akcie prawa miejscowego, tworzącego taki obszar. Dodano jednak, że szkodą jest także obniżenie wartości nieruchomości wynikające z tego, że właściciel będzie musiał znosić dopuszczalne na tym obszarze immisje. Obniżenie wartości nieruchomości stanowi wymierną stratę i to niezależnie od tego, czy właściciel ją zbył, czy też nie zamierza podjąć w tym kierunku działań. Natomiast w wyroku z dnia 20 kwietnia 2021 r., II CSKP 5/21 (OSNC 2022, nr 2, poz. 17) Sąd Najwyższy odniósł się szerzej do charakteru odpowiedzialności deliktowej za szkody legalne wyrządzone przy wykonywaniu władzy publicznej na mieniu osoby trzeciej. Wskazał, że prawo własności stanowi wprawdzie najpełniejsze prawo majątkowe, ale nie jest w swej treści nieograniczone (ius infinitum). Właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy oraz nią rozporządzać, ale nie przysługuje mu ochrona prawna wykraczająca poza granice wskazane w art. 64 Konstytucji, art. 140 k.c. oraz przepisach ustaw szczególnych. Ochrona prawa własności nie ma charakteru absolutnego, niemniej podstawy ograniczenia są dopuszczalne w zakresie, w jakim nie naruszają jego istoty i tyle, o ile są niezbędne dla realizacji celów wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji i muszą być określone w ustawie. Ustawodawca wprowadził odmienne reżimy odpowiedzialności odszkodowawczej za ograniczenia prawa własności wynikające z różnych źródeł i podstaw prawnych (ustaw, aktów administracyjnych, zdarzeń prawnych), które wyznaczają przesłanki odpowiedzialności, sposób i wysokość ustalania szkody, podmioty odpowiedzialne oraz sposób i terminy dochodzenia roszczeń. Miał przy tym na względzie, że wykonywanie w interesie ogółu funkcji publicznych, mających oparcie w ustawie, co do zasady wyłącza bezprawność, ale może skutkować odpowiedzialnością z tytułu wyrządzenia tzw. szkody legalnej z wyłączeniem konstytucyjnej zasady odpowiedzialności władzy publicznej opartej na art. 77 Konstytucji oraz z wywodzoną z niego regułą odpowiedzialności obiektywnej zapewniającej pełne pokrycie szkody. Rozwój cywilizacyjny, konieczność podejmowania inwestycji przemysłowych i infrastrukturalnych wymagają bezpośredniej lub pośredniej ingerencji w prawnie chronione interesy osób trzecich. W odniesieniu do odpowiedzialności za szkody wyrządzone zgodnym z prawem działaniem władzy publicznej, powstałej w następstwie wydania aktu administracyjnego (decyzji) bądź wynikającej wprost z ustawy, ustawodawca samodzielnie, odmiennie od reguł określonych w art. 361 i art. 363 k.c., określa prawnie relewantny uszczerbek i zakres kompensacji odszkodowaniem, włącznie z jego ograniczeniem albo wyłączeniem. Skutki legalnego wyrządzenia szkody bowiem „ze względu na swoją istotę, cel i sens społeczny ograniczenia tego rodzaju nie zawsze wymagają kompensacji i w rzeczywistości nie zawsze są kompensowane w postaci odszkodowania na rzecz właścicieli dotkniętych tymi ograniczeniami” (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 maja 1991 r., K 1/91, OTK 1991, nr 1, poz. 4, z dnia 21 czerwca 2005 r., P 25/02, OTK-A 2005, nr 6, poz. 65). Zakres odpowiedzialności za skutki ograniczeń prawa własności nieruchomości oznaczonymi działaniami (zaniechaniami) powodującymi, że korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone oraz reżim dochodzenia wynikających stąd roszczeń uregulowano m.in. ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2020 r. Nr 62, poz. 627), ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 293) (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 czerwca 2015 r., III CSK 381/14, nie publ.), ustawą z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm.). Także wtedy, gdy ograniczenie prawa własności następuje na podstawie norm prawa publicznego w ramach stosunku administracyjno-prawnego, odszkodowanie ma charakter cywilnoprawny. Szczególne rozwiązania wprowadzone w prawie ochrony środowiska czynią adresatem roszczeń dotyczących odszkodowania lub wykupu nieruchomości ten podmiot, którego działalność spowodowała wprowadzenie ograniczeń w związku z ustanowieniem obszaru ograniczonego użytkowania (art. 136 ust. 2). Jego odpowiedzialność ma charakter ustawowy, a nie sprawczy, co oznacza brak odpowiedzialności na zasadach winy, ryzyka czy słuszności, a co za tym idzie niemożność powoływania okoliczności ekskulpujących i egzoneracyjnych. Niemniej podmiotu tego dotyczą zarówno wyłączenie bezprawności, właściwe dla wyrządzenia szkody związanej z działalnością organu administracji publicznej o charakterze legalnym, oraz w oznaczonych wypadkach wyłączenie bądź ograniczenie zakresu odpowiedzialności odszkodowawczej. Przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska mające charakter wyjątku, nie podlegają wykładni rozszerzającej (exceptiones non sunt extendendae). W wyroku z dnia 20 kwietnia 2021 r. , II CSKP 5/21 Sąd Najwyższy, wskazując na przepisy art. 129 ust. 1 i 2 p.o.ś. – określających roszczenia właścicieli nieruchomości – podkreślił, że wskazane jednostki redakcyjne pozostają w oczywistym związku co oznacza, że ustawową materialną przesłanką powstania roszczeń odszkodowawczych każdorazowo także jest niemożność lub istotne ograniczenie korzystania z nieruchomości lub z jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem pozostające „w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości”, wynikającym z wprowadzenia obszaru ograniczonego użytkowania. Przepis wprowadzający drogę sądową dochodzenia tych roszczeń (art. 136 ust. 1) określa ją częściowo odmiennie jako „ograniczenie sposobu korzystania ze środowiska w wyniku ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania”, ale ma jedynie charakter procesowy, stąd różnicom terminologicznym nie należy przypisywać znaczenia prawnego. Wykładnia językowa nie pozostawia wątpliwości, że szkoda polegająca na zmniejszeniu wartości nieruchomości musi pozostawać w związku przyczynowym z takim „ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości”, które wprowadza akt prawa miejscowego ustanawiający obszar ograniczonego użytkowania. Szkodzie relewantnej odpowiadają zatem jedynie majątkowe następstwa wprowadzonych na takim terenie nakazów, zakazów i zaleceń. Z tych względów każdorazowo należy ustalić czy i w jaki sposób dana nieruchomość usytuowana na terenie o.o.u., z uwzględnieniem ustanowionych stref, jej dotychczasowego i planowanego wykorzystania, została nimi dotknięta. Sąd Najwyższy wskazał również, iż pojęcie „sposób korzystania z nieruchomości” należy rozumieć zarówno jako stan faktyczny obejmujący posiadanie jak i zakres wykorzystywania triady uprawnień właścicielskich. Podzielił stanowisko zajęte w związku z interpretacją podobnego zwrotu, zawartego w art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego „ograniczenie sposobu korzystania” oznacza zmianę na niekorzyść każdego używania nieruchomości w określonym celu, jeżeli było ono zgodne z prawem (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 listopada 2013 r., II CSK 98/13, nie publ.). Dopiero zmiany w tym zakresie, tylko i wyłącznie wywołane postanowieniami uchwały o ustanowieniu o.o.u., powodujące skutki polegające na zmniejszeniu aktywów (wartość nieruchomości, pożytki) lub powstaniu pasywów (obciążeń), mogą być oceniane w kategoriach szkody. W konsekwencji w wyroku tym Sąd Najwyższy uznał za błędne stanowisko zajęte przez Sąd Apelacyjny, który za wystarczającą przesłanką przyznania odszkodowania uznał samo ustanowienie o.o.u., które prawnie usankcjonowało niekorzystną sytuację powodów.
Sąd Najwyższy w składzie rozpoznającym przestawione przez Sąd Apelacyjny zagadnienie prawne uznaje za prawidłowe stanowisko, zgodnie z którym przepis art. 129 ust. 2 p.o.ś. powinien być wykładany ściśle, co wynika z charakteru odpowiedzialności odszkodowawczej przewidzianej w związku z ustanowieniem obszaru ograniczonego użytkowania, które jest legalnym działaniem władzy publicznej. Również szkody wynikające z takiego działania są „szkodami legalnymi”, które nie podlegają pełnej kompensacie zgodnie z zasadą pełnego odszkodowania wynikającą z art. 77 Konstytucji. Przepis ten dotyczy bowiem tylko odpowiedzialności Państwa za działania o charakterze bezprawnym. W przypadku szkód legalnych, ustawodawca przewiduje niejednokrotnie ograniczony zakres i sposoby kompensacji szkód wywołanych legalnym działaniem władzy. Trafnie wskazano także w piśmiennictwie, że w przypadku szkód legalnych, dokonuje się ich nie tylko w interesie indywidualnym podmiotu prowadzącego określoną działalność gospodarczą – która może negatywnie wpływać na otoczenie i wywoływać szkody u innych podmiotów – ale także w interesie publicznym, gdyż działalność ta przynosi także korzyści społeczne przewyższające interes podmiotu prowadzącego tę działalność nad interesem osoby nią poszkodowanej. Natomiast własność, podobnie jak i inne prawa podmiotowe, nie jest prawem absolutnym i może podlegać ograniczeniom określonym w aktach prawnych, w których przewiduje się zazwyczaj zakres odpowiedzialności za szkody spowodowane tym ograniczeniem oraz podmiot zobowiązany do zapłaty odszkodowania. Odpowiedzialność takiego podmiotu nie jest przy tym odpowiedzialnością „sprawczą”, skoro nie jego działalność jest źródłem szkody. Z tego względu zakres kompensowania skutków wynikających z utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania został szczegółowo określony w ustawie – Prawo ochrony środowiska, która wprowadziła odrębny reżim odpowiedzialności prawnej, kompleksowo regulujący w art. 129 – 136 skutki utworzenia takiego obszaru i wyłączający w zakresie w nim uregulowanym stosowanie ogólnych przepisów kodeksu cywilnego dotyczących odpowiedzialności cywilnej. Analizowany przepis art. 129 ust. 2 p.o.ś. ma więc charakter wyjątku od ogólnych przepisów o odpowiedzialności cywilnej zawartych w kodeksie cywilnym, podlega więc wykładni ścisłej. Uregulowano w nim odpowiedzialność odszkodowawczą podmiotów określonych w art. 136 ust. 2 p.o.ś. nie za samo utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania, ale za ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości znajdujących się w granicach obszaru, które są określone szczegółowo w akcie prawa miejscowego ustanawiającego ten obszar.
Wyżej wyprowadzone konkluzje wynikające z charakteru odpowiedzialności uregulowanej w art. 129 ust. 2 p.o.ś. znajdują także potwierdzenie w wykładni językowej i systemowej tego przepisu. Z jego treści wynika bowiem, że właściciel może żądać odszkodowania za poniesioną szkodę w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości. Zdarzeniem szkodzącym jest więc nie samo ustanowienie obszaru ograniczonego użytkowania, ale ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości przewidziane w związku z ustanowieniem tego obszaru. Trafnie wskazano w piśmiennictwie, że gdyby za zdarzenie szkodzące mogło być uznane samo wprowadzenie obszaru ograniczonego użytkowania, to znalazłoby to wyraz w innym brzmieniu treści analizowanego przepisu przez wyraźnie wskazanie, że odszkodowaniu podlega szkoda poniesiona przez właściciela w związku z ustanowieniem obszaru ograniczonego użytkowania. Tymczasem, co wynika ze stanów faktycznych spraw rozpoznawanych w sądach, nie każda nieruchomość usytuowana w granicach obszaru ograniczonego użytkowania jest dotknięta ograniczeniami, nie w stosunku do wszystkich wprowadzono zakazy, nakazy czy zalecenia i nie każda znajduje się w strefie przekroczeń standardów jakości środowiska dla zabudowy mieszkaniowej. Samo więc „zawężenie granic własności”, czy „stygmatyzacja nieruchomości” – jak to wielokrotnie przyjmowano w sprawach o odszkodowanie dochodzonego na podstawie art. 129 ust. 2 p.o.ś – nie stanowią dostatecznej podstawy do dochodzenia odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w związku z utworzeniem obszaru ograniczonego użytkowania. Rozmiar szkody, a w konsekwencji wysokość odszkodowania, powinny być ustalone w taki sposób, aby uwzględniały wyłącznie okoliczność wprowadzenia skonkretyzowanych ograniczeń w sposobie korzystania danej nieruchomości znajdującej się w obszarze ograniczonego użytkowania (np. zakaz przeznaczania nowych terenów pod zabudowę mieszkaniową, zakaz rozbudowy istniejącej zabudowy mieszkaniowej, nakaz, aby budynki wznoszone w obszarze spełniały określone wymagania techniczne). Nie można wobec tego uznać, że doszło do ograniczenia sposobu korzystania z określonej nieruchomości, jeżeli żadne zakazy czy nakazy przewidziane w obszarze ograniczonego użytkowania jej nie dotyczą. Należy także dostrzec, że art. 129 ust. 2 p.o.ś. został ulokowany w dziale IX ustawy zatytułowanym „Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w związku z ochroną środowiska”. Treść tego tytułu również wzmacnia konkluzję, że odszkodowanie określone w art. 129 ust. 2 p.o.ś. dotyczy sytuacji, w których doszło do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w związku z ochroną środowiska, w tym przypadku w wyniku ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania (art. 136 ust. 1 p.o.ś.). Trafnie przy tym wyjaśniono w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 20 kwietnia 2021 r., II CSKP 5/21, że treść przepisu art. 136 ust. 1 p.o.ś. – w którym mowa o sporach dotyczących wysokości odszkodowania lub wykupu nieruchomości rozpoznawanych przez sądy „w razie ograniczenia sposobu korzystania ze środowiska w wyniku ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania” – nie może być podstawą do odmiennej, szerszej wykładni art. 129 ust. 2 p.o.ś., dlatego że nie jest to przepis o charakterze materialnoprawnym, a więc określającym podstawę i zakres roszczenia odszkodowawczego, lecz o charakterze procesowym określającym właściwość sądów powszechnych dla rozstrzygania sporów dotyczących wysokości odszkodowania lub wykupu nieruchomości.
Z tych względów orzeczono, jak w uchwale”
